中央政法委近日印发《关于依法从严查处危害食品安全违法犯罪的意见》，点名“甲醛白菜”“敌敌畏消杀”“药水杨梅”等事件。新华社10月12日发布的解读中，中央政法委有关负责同志直言这些事件“严重冲击食品安全底线”，要求“下猛药、出重拳”。这是继“四个最严”提出以来，政法系统在食品安全领域发布的又一份高层级文件。

　　但“又一份高层级文件”本身不是新闻。真正值得追问的是：“四个最严”讲了这么多年，同类违法手法为什么还在反复出现？

　　三起被点名的事件，没有一起是被日常监管先发现的。康保是博主暗访曝光，厦门是记者调查曝光，漳州是视频引爆舆论。监管的启动键，又一次握在媒体手里。

　　曝光之后的整改剧本，几乎一模一样：快速通报、问责干部、刑事拘留、专项整治。漳州在曝光后出台45天专项整治方案，收购点24小时监控、驻点干部下沉监督。所有官方通报的结尾，都写着同一句话：“举一反三”。

　　这套流程“来得快、打得准、罚得狠”。但它最大的问题在于：监管只存在于政治高压期。 当45天倒计时结束，驻点干部撤走，那些暂时被震慑住的不法商贩，极有可能卷土重来。

　　这种“曝光、整治、反弹”的循环，表面看是基层执行力问题，往深里看，是两股力量在同一个系统里各怀心思、各自发力：一股是地方产业保护的“不想管”，一股是逐利执法的“乱管”。两者动机不同、方向相反，但合在一起，效果惊人一致：违法者被查到的概率，被压到了最低。

　　一、地方产业保护的逻辑：产业面子比食品安全更重要

　　漳州杨梅事件暴露了一个很少被摆上台面的问题：长期失管的背后，是根深蒂固的地方保护思维在起作用。

　　漳州杨梅是当地群众增收、地方经济创收的重要抓手。有评论指出，部分地区“宁愿默许行业带病发展，也不愿从严监管、较真碰硬”，“宁可牺牲食品安全底线，也要维护地方产业虚名”。另有评论分析认为，“政绩观错位导致监管漏洞产生”——一些地方发展特色种养产业时，只注重产业规模、经济效益，把产业数据当作显性政绩，对源头管控、日常监督等潜绩工作投入不够。

　　这种“护短式监管”的后果是什么?个别违规行为演变成行业潜规则，合规经营的果农反而被拖累。漳州杨梅历经几百年种植史、几代果农诚信经营沉淀，却因个别违规行为重创整个福建杨梅产业的公共信誉，留下难以修复的口碑创伤。

　　更深层的问题是部门壁垒。农产品监管链条长，种植环节归农业部门，流通环节归市场监管部门，日常巡查交给镇村。收购环节作为产销衔接的中间地带，沦为监管盲区。农业部门认定收购流通不属于生产监管范畴，市场监管部门认为田间收购不在门店监管范围内，基层镇村日常巡查流于形式。部门之间壁垒分明，信息无法互通，执法缺乏联动，监管体系长期空转。

　　有评论概括这种状态为：部分基层干部存在 “无曝光不排查、无舆情不整治、无问责不履职” 的被动履职心态。舆论热度退去后监管随即松懈，乱象故态复萌。

　　问责逻辑也出了问题。食品安全事件发生后，舆论与问责通常直接指向市场监管部门，形成 “源头生病、末端吃药” 的格局。食品安全风险贯穿产地环境、投入品管理、种养殖规范、运输仓储等多个环节，市场监管部门仅承担市场末端的管控责任，却要承受主要的问责后果。这既挫伤基层执法积极性，也导致源头治理投入持续不足。

　　二、逐利执法的冲动：从“管住风险”到“创造收入”

　　地方产业保护是“不想管”，逐利执法则是“乱管”。这两件事看起来完全相反，但它们共同撑开了违法者的“安全空间”：一个让监管形同虚设，一个让执法方向跑偏。

　　有法院在审理一起跨省生产、销售有毒、有害食品案时，在《退回决定书》中明确写道：报案人曾于2017年至2018年在当地派出所担任临时聘用人员，花费198元网购产品后报警。法院在司法文书中明确表述：“结合前述管辖与通常规定不符，不排除公安机关有‘远洋捕捞’、趋利执法之嫌”，并将该案退回检察机关。 涉案食品在山东生产、广东经销、依靠网络销往全国，与当地唯一的连接点，就是这名前临时聘用人员的一次网购。

　　河南泌阳发生的“冻货偏航”事件同样引发关注。原本应该南下送货的冷冻货车，接连离奇“迷航”，一路北上数千公里开到泌阳县，随后遭当地执法人员查扣。据公开报道，执法机关采取询问运货司机、查找发货人、发布公告等多种措施，最终无法确定涉案物品权利人，便以“无主货物”名义依法处置。

　　有分析指出，部分地方财政对罚没收入的依赖，客观上为趋利执法提供了动机。 办案罚没款按比例返还的模式，使得一些执法机关将异地企业视作可以随意捕捞的资源。2024年，全国罚没收入增长约15%，非税收入约3.7万亿元、同比增长17%，国务院已关注罚没收入异常增长和大量异地执法问题，要求审查核实。当执法的目的从“管住风险”偏移为“创造收入”，食品安全监管的公共属性就被削弱了。真正该被追究的违法者反而可能被放过，因为小微商户的罚款更好收，大企业的“关系”更难碰。

　　与此同时，真正该被追究的违法者，付出的代价低得惊人。 有关部门负责人曾坦言：“现在一些领域，一些食品经营者还认为违法成本存在博弈空间，非法逐利行为时有发生。”被罚了，然后继续做。因为罚款的数额，远低于违法带来的利润。

　　三、两股力量如何“合谋”：违法者的安全空间是怎么被撑开的？

　　地方产业保护让监管“不想管”，逐利执法让监管“乱管”。这两件事单独看，各自都有解释；但放在一起看，它们在同一张监管网络的不同节点上同时发挥作用，效果是乘法，不是加法。

　　“不想管”压缩的是日常巡查的覆盖面。 收购环节没人盯，装车蘸甲醛那几分钟没人管，等车上了高速，监管部门再想追就难了。“乱管”扭曲的是执法资源的配置方向。 该查的本地违法窝点没精力查，异地企业的货车倒是一查一个准，因为前者可能牵扯地方产业，后者能带来罚没收入。

　　两者交汇的地方，恰恰是食品安全风险最高、违法收益最大的环节。 康保的甲醛白菜、漳州的药水杨梅，都发生在收购、运输这些跨区域流动的节点上。产地“不想管”，销地“管不着”，中间流动的违法操作，就成了监管的真空地带。

　　这不是某个人的失职，是两套激励机制在同一系统里同时失灵。 地方产业保护的逻辑下，食品安全被当成“软指标”；逐利执法的逻辑下，执法被当成“创收工具”。两套逻辑同时运转，违法者面对的风险就被压到了最低：被抓的概率本来就低，被抓之后还可能因为行刑衔接不畅而“以罚代刑”，或者因为地方保护被“高高举起、轻轻放下”。

　　四、行刑衔接的制度真空：标准在哪，谁来定？

　　《意见》最实的表述，是要求 “推动食品安全领域行刑衔接有关规范性文件出台，明确案件移送标准、检验鉴定、证据转化等规则” ，切实解决案件标准不明确、移送程序不规范、以罚代刑、当罚不罚等问题。

　　这个问题的核心在于：行政执法部门和刑事司法机关对“够不够刑事立案”的判断不一致。从食药监管部门的视角，认为涉嫌犯罪才向侦查机关移送案件，认定为违法行为“情节严重”才移送公安机关。但公安司法机关可能认为不构成犯罪；反过来，公安机关认为“情节严重”的情形，食药监管部门未必同等认定。

　　“情节严重”的认定难题尤其突出。 罪与非罪的区别困难是行刑反向衔接的共性问题，而“情节严重”的认定难题则凸显了食药行刑反向衔接的个性特征。如果不能解决执法司法部门之间关于“情节严重”的统一认定，行刑反向衔接很难真正顺畅。

　　标准模糊地带越大，“以罚代刑”的空间就越大。 甲醛白菜的收购商，如果只被认定为“使用非食品原料保鲜”的行政违法，罚款了事；但如果被认定为生产销售有毒有害食品罪，性质完全不同。

　　但《意见》的措辞是“推动出台”，没有时间表，没有路线图。从“推动”到“出台”，中间隔着多少轮部门会商，无人知晓。更关键的是，行刑衔接还存在 “反向衔接”的困境：公安机关立案侦查后认为不构成犯罪、撤案退回行政部门的案件，往往缺乏对接机制，容易形成“行刑倒挂”。《意见》也提出推动建立食品安全行刑衔接信息共享平台，健全行刑反向衔接机制，促进行政处罚与刑事处罚双向衔接、无缝对接。

　　五、缓刑率的“数据真相”：刑罚确定性比严厉性更重要

　　《意见》明确要求 “依法严格控制缓刑、免予刑事处罚适用” ，对情节严重、影响恶劣的依法从重判罚。这句话指向一个很少被公开讨论的问题。

　　实证研究发现，危害食品安全犯罪在司法实践中表现出 主刑量刑较轻、罚金数额偏低和缓刑适用率高的特点，与“严打对策”严重偏离。有地方法院2022年至2025年9月审结的194件食品类刑事案件中，501名被告人的缓刑适用率高达78%。

　　当违法者发现甲醛保鲜带来的利润远超可能的罚款，而刑事追究的概率又微乎其微时，“侥幸”就取代了“敬畏”。

　　控制缓刑适用的信号意义在于：让“可能被抓”的不确定性降低，“被抓之后能脱身”的侥幸空间收窄。但“情节严重”的认定标准能否统一，才是缓刑率能不能真正降下来的关键。 文件本身不能替代司法判断。

　　六、基层的空心化：制度落地时，人在哪里？

　　所有制度设计最终都要落到基层去执行。而基层的状况，需要被认真审视。

　　有省份的统计显示，全省1396个基层市场监管所中，17个是“零人所”，41个是“一人所”，302个没有独立办公场所，690个没有配备执法车辆。基层所用30%的人员承担了全系统60%以上的案件、70%以上的投诉举报以及繁重的日常监管工作。 有研究测算，全国约有7000至8000个监管所按辖区人口标准只能核定5名工作人员，占基层所总数的20%左右。

　　《食品安全法》早已明确地方政府负总责，但在实际运行中，乡镇政府有属地网络却缺乏专业执法力量，市场监管所有专业能力却游离于属地治理之外，形成了 “看得见的管不着、管得着的看不见” 的困局。基层市场监管部门存在“责任下沉、权力上收”的格局，基层执法权限、装备资源有限，难以应对复杂监管任务。

　　数字化建设同样滞后。各级市场监管部门互联互通不畅，跨部门数据无法共享，形成大量数据“烟囱”与“信息孤岛”。信息化建设缺乏顶层统一标准，各业务条线独立开发系统，基层人员重复填报数据，增加工作负担。

　　大数据模型可以补充“发现能力”，但不能替代常态化的日常巡查覆盖。 如果基层执法的人力和技术投入没有实质性增加，“曝光、整治、反弹”的循环不会因为一份《意见》而自动终结。

　　七、新业态的监管真空：立法跟上了，执行呢？

　　直播带货、社交电商、社区团购正在成为问题食品的新通道。主播通过隐晦词汇逃避平台监管，私聊议价绕过交易记录，伪造检测报告欺骗消费者。两高联合发布的典型案例显示，网络食品安全犯罪已涵盖电商平台制售假蜂蜜、伪劣奶粉，直播电商平台销售非法添加药物成分的减肥产品，以及伪造营业执照注册“幽灵店铺”转售牟利等多种模式。现行法律中涉及网络食品平台的条款只有两条，均为2015年修订时增补，对数量庞大的个人网店、直播博主、团购团长等新主体缺乏规范。

　　《意见》提出加快推进食品安全法修订。市场监管总局已于10月10日就修订草案公开征求意见，修订幅度超过三分之二，拟新设“网络食品经营”专节，首次将直播带货等新业态纳入调整范围，将管理对象从“入网食品经营者”扩展为“平台内经营者、直播间运营者”。修订草案还要求平台对商家资质做实质性审查并每半年核验更新，要求入网餐饮服务提供者以视频形式实时公开加工制作过程，食品生产经营企业在关键风险环节安装监控设备并将实时视频信息接入县级以上市场监管部门信息系统。

　　方向是对的，但新业态监管的核心难题不在立法覆盖，在跨区域执法的管辖权协调。 一个主播在A地直播、发货在B地、消费者在C地，现有执法框架的应对能力仍然有限。各地执法部门对处罚标准、裁量基准认识不一，相同或相似的违法行为在不同地区处罚差异较大。修订草案中“后厨监控接入监管平台”的条款如何落地，中小餐饮企业的成本承受力也是一个现实问题。

　　八、消费者的维权困境：沉默的大多数

　　食品安全治理还有一条链条长期被忽视：消费者维权。

　　实践中，食品领域案件因受害者分散、调查取证难、维权成本高等问题，限制了治理效能的发挥。有法官指出，消费者需要对损失与食品药品的因果关系承担举证责任，这导致维权成本高、获赔概率小、维权意愿低，违法生产经营者被追责的概率随之降低。当维权成本高到消费者选择放弃，监管又依赖曝光驱动，违法者面对的风险就只剩一个：运气不好被拍到。

　　九、制度转身，卡在哪几道门槛上？

　　从康保到厦门再到漳州，三起案件的共同底色是：监管的启动键在媒体手里，不在制度手里。

　　而媒体曝光之所以成为唯一的启动键，是因为地方产业保护和逐利执法在同一系统里形成了事实上的配合：一个让监管“不想管”，一个让监管“乱管”，合在一起，违法者被查到的概率被压到了最低。

　　《意见》把行刑衔接、缓刑控制、新业态覆盖和源头治理工具放进了同一个框架，这是进步。但制度从纸面到地面，有几道门槛必须跨过：

　　地方产业保护倾向能不能真正扭转？ 漳州杨梅的教训已经很清楚：护短式监管纵容的不是产业，是毁灭产业的定时炸弹。不把食品安全从地方政绩的“软指标”变成“硬约束”，护短逻辑就不会消失。

　　趋利执法的利益链条能不能斩断？ 不严格落实罚没财物收支两条线、不全面取消罚没收入与办案经费挂钩，趋利执法的动机就不会消失。

　　行刑衔接标准什么时候出台？ “推动出台”没有时间表。标准不明确一天，“以罚代刑”的空间就存在一天。

　　基层监管力量能不能实质性增加？ 有省份17个“零人所”不是个案。没有编制、经费、装备的实质性投入，任何制度设计都是空中楼阁。

　　消费者的维权通道能不能打通？ 当维权成本高到消费者选择放弃，监管又依赖曝光驱动，违法者面对的风险就只剩一个：运气不好被拍到。

　　“下猛药”能治急症，“建制度”才能治慢病。同类违法手法从多年前走到今天，中间经历了多少次“专项整治”，多少次“举一反三”，灰色产业链依然存在。

　　问题从来不在“不够严”。问题在于：严的时候是运动，不严的时候是常态。而食品安全，恰恰经不起这种节奏。